首單“自發(fā)自還”地方債在廣東省順利完成。從“自發(fā)代還”到“自發(fā)自還”，地方債的發(fā)行在逐步放權(quán)，但如何在放權(quán)的同時，規(guī)避可能產(chǎn)生的還債風險，這也是地方債“自發(fā)自還”主要破解的難題
6月23日，廣東省財政廳發(fā)布消息稱，首單自發(fā)自還地方債招標順利完成。
招標信息顯示，當日招標發(fā)行的廣東省政府債共計148億元人民幣，期限包括五年、七年和十年。其中，與期限對應(yīng)的計劃發(fā)行規(guī)模分別為59.2億元人民幣、44.4億元人民幣和44.4億元人民幣。上述三期債券的中標利率依次為3.84%、3.97%和4.05%。
這是中國首次允許地方政府自主發(fā)債，是國內(nèi)首單自發(fā)自還的地方政府債券。此舉意味著，備受關(guān)注的政府舉債改革正式啟動，也意味著政府舉債“陽光化”改革步入正軌。
除廣東外，2014年經(jīng)國務(wù)院批準自主發(fā)債的省份還包括上海、浙江、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島，共計十個省區(qū)市。隨著首單試點落地，其他省份自主發(fā)債也將在近期啟動。
誰花錢誰還錢
據(jù)了解，2009年，國務(wù)院決定，在發(fā)行額度、發(fā)行期限由中央控制的前提下，允許地方政府發(fā)行債券。相關(guān)發(fā)行工作由財政部代為辦理，即“代發(fā)代還”。2011年，財政部在繼續(xù)代理發(fā)行地方政府債券的同時，選取了上海、浙江、廣東、深圳4個省市開展地方自行發(fā)債試點，并由財政部代辦還本付息，即“自發(fā)代還”。2014年，財政部選取了上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、青島、寧夏、江西10省(區(qū)、市)試點地方政府債券“自發(fā)自還”。
“自發(fā)自還”和之前的“自發(fā)代還”、“代發(fā)代還”的區(qū)別是什么？其優(yōu)勢在哪里？
劉少軍告訴法治周末記者：“自發(fā)自還地方債是列入地方預算的，是純粹的地方債。之前的地方債不列入地方預算。”
財政部財政科學研究所金融研究室主任趙全厚說：“自發(fā)自還地方債是指試點地區(qū)在國務(wù)院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金?！园l(fā)自還’意味著債券還本付息手續(xù)由過去財政部統(tǒng)一代辦轉(zhuǎn)變?yōu)橛傻胤秸孕胸撠?。?br/>
“‘自發(fā)代還’的情況下，如果地方政府沒有錢還債，或者有錢拖著不還，最后由中央政府代還；‘自發(fā)自還’，債務(wù)到期后，如果地方政府還不了，就要面對社會壓力，面對投資者的信任，所以市場約束力比較強?！壁w全厚進一步解釋說。
首創(chuàng)證券研發(fā)部副總經(jīng)理王劍輝表示，之前多采取配額的方式，將總體發(fā)放的債，按照一定的比例給各個省市?，F(xiàn)在國家希望政府憑借自身的信用，來對外進行發(fā)債。
劉少軍表示，最近正在修改預算法，在修改討論過程中，大家爭論很大的是地方政府有沒有發(fā)債的權(quán)力，最關(guān)鍵的問題是怎么還。過去地方債地方政府還不了，中央政府代還。但從長遠發(fā)展來說，中央和地方是要分家的，地方借債后就要自己還。
王劍輝認為，“自發(fā)自還”是地方政府發(fā)債的一個必然趨勢。將發(fā)債與償債統(tǒng)一在一個主體上，可以催生債務(wù)約束機制，投資人也會對其債務(wù)償還能力作出一個預估，從而來決定是否進行投資。未來上市之后，能夠?qū)⑦@些債務(wù)的風險提早減少。從大的方面來說，有利于金融市場的穩(wěn)定，這是至關(guān)重要的。
據(jù)了解，廣東規(guī)定誰花錢誰還錢，轉(zhuǎn)貸市縣的資金由各市縣統(tǒng)借統(tǒng)還。而安排用于省級項目的資金本息由項目收益償還，如項目收益難以償還的，由中央返還的燃油稅替代性收入等財政資金先行墊付。
首次引用信用評級
信用評級是本次廣東自發(fā)自還地方債重要環(huán)節(jié)。評級方上海新世紀(29.75, -0.70, -2.30%)資信評估投資服務(wù)有限公司目前給予廣東政府債最高信用評級AAA級。評級報告表示，AAA評級說明廣東省政府償還債務(wù)的能力極強，基本不受不利經(jīng)濟環(huán)境的影響，違約風險極低。
值得關(guān)注的是，地方政府債券首次引入信用評級，是此次“自發(fā)自還”試點的重大突破。
中誠信國際政府與公共融資評級部總經(jīng)理助理閆文濤曾表示，評級在地方債發(fā)行的過程中更重要的作用，是加強了地方政府信息披露的透明度，為真正意義上的市政債鋪路。
業(yè)內(nèi)人士表示，由于試點階段發(fā)行規(guī)模不大，與發(fā)行主體的財政收入相比，其對地方財政完全不構(gòu)成負擔。試點初期，地方政府債具有極高的安全性。
劉少軍表示，在債券發(fā)行之前就要進行信用評級，根據(jù)信用評級結(jié)果來決定發(fā)行的利率，評級低，發(fā)行利率就高。否則，利率就低。
“評級高低主要是看地方政府還款能力、還款保障，根據(jù)歷年的財政收支情況，計算其還款能力是否充裕以及充裕程度來決定信用級別，根據(jù)信用級別來決定發(fā)行利率。”劉少軍說。
據(jù)了解，此次評級是從廣東省政府債券概況、中國宏觀經(jīng)濟與財政管理體制、經(jīng)濟增長和發(fā)展、財政平衡穩(wěn)定性、債務(wù)分析、政府治理6個方面分析后得出的。廣東省地區(qū)生產(chǎn)總值和人均地區(qū)生產(chǎn)總值在全國名列前茅，經(jīng)濟發(fā)展較快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，政府財力較強且收入增長穩(wěn)定，信息透明度較高，政府管理能力較強。不過評級報告也指出，廣東省經(jīng)濟增長對房地產(chǎn)市場具有一定的依賴性，對國際市場依賴程度較高。
為何首單落戶廣東
地方政府自主發(fā)行市政債的前提是債務(wù)要能夠良性運行，之前地方政府發(fā)債的積極性都很高，但是還債的積極性并不高，導致很多債務(wù)還不上。目前對地方債實行“自發(fā)自還”，能否緩解這種現(xiàn)象？
趙全厚認為，現(xiàn)在是試圖想解決這種困局，但是能否實現(xiàn)，還有待于觀察。
劉少軍表示，實行自發(fā)自還地方債，最重要的意義在于推進了中央財政和地方財政的分離，推進中央財政和地方財政之間的財權(quán)、事權(quán)的劃分，目前業(yè)界爭議的核心問題就是中央能否與地方真正分家，廣東作為一個試點，試點成功的話以后就可以推廣。
2014年，國務(wù)院批準十個試點省份，廣東為什么會成為自發(fā)自還地方債的先行者？
趙全厚認為，可能有以下兩方面的原因：一方面廣東可能有項目融資，比如保障性住房等，中央鼓勵的這些融資項目；另一方面可能是因為廣東更靠近中國的金融中心——深圳和上海。
劉少軍對此表示贊同，首單自發(fā)自還地方債落于廣東，除了廣東可能具有中央鼓勵的融資項目外，更看重的可能是廣東的負債情況。
據(jù)了解，截至2013年底，廣東地區(qū)(不含深圳)債務(wù)余額8621億元，比審計認定的2012年年底余額8178億元增長5%。廣東省政府性債務(wù)規(guī)模適中、風險可控，總債務(wù)率為59.41%，遠低于國際控制標準的90%至150%下限，低于全國水平54個百分點。
但是，王劍輝認為，最先從廣東試點，可能是考慮到廣東的信用比較高。在此基礎(chǔ)上進行地方債的試點，結(jié)果會比較成功。但是這個試點的選擇是在目前廣東稅收收入比較多的前提下。因為稅收總額不夠多，所以目前中國多數(shù)省市還沒有達到發(fā)債的標準。
“廣東作為一個試點，作為一個榜樣，通過本次發(fā)債，積累一定的經(jīng)驗，將來把這些經(jīng)驗寫進法律，對其他地方政府發(fā)債具有指導作用。”劉少軍說。
對于各方比較關(guān)心的地方債如何使用問題，據(jù)了解，廣東省財政廳根據(jù)國務(wù)院的要求，制定了2014年地方政府債券資金安排使用方案，并已經(jīng)報廣東省政府批準和廣東省人大審議，建議將債券資金主要用于轉(zhuǎn)貸市縣保障性安居工程和普通公路建設(shè)，在確保完成國家有關(guān)重大公益性項目建設(shè)要求的前提下，將債券資金用于廣東省重要交通基礎(chǔ)設(shè)施項目、轉(zhuǎn)貸市縣重點項目建設(shè)等方面。
